[要点提示]

    公路是一种公共设施，作为公路的管理、养护单位，交通管理部门应当按照规定对公路进行管理和保护，有权检查、制止各种侵占、损害公路、公路用地、公路附属设施及其它违反《中华人民共和国公路法》规定的行为，保证公路处于良好的技术状态。当公路管理部门疏于管理，未尽到善意注意人的注意义务，引发道路交通事故时，其应当承担相应的民事责任。

　　[案件索引]

    一审：河南省宝丰县人民法院（2007）宝民初字第688号（2007年9月28日）

    二审：河南省平顶山市中级人民法院（2008）平民终三字第100号（2008年3月3日）

　　[案情]

原告（被上诉人）郭玉芹，女，1971年8月11日生，汉族，农民，住宝丰县周庄镇陈营村三里营自然村8组133号。

原告（被上诉人）王登科，男，1991年1月2日生，汉族，学生，住址同上。

原告（被上诉人）王若奇，女，2006年11月2日生，汉族，学生，住址同上。

原告王登科、王若奇的法定代理人郭玉芹，女，1971年8月11日生，汉族，农民，住址同上，系王登科、王若奇之母。

被告（被上诉人）吕素芳，女，1949年10月25日生，汉族，农民，住宝丰县肖旗乡白庄村三组。

被告（上诉人）宝丰县县乡公路管理所。住所地，宝丰县城迎宾大道西段。

法定代表人魏松涛，系该所所长。

2007年6月21日零时20分许，原告郭玉芹的丈夫王天才驾驶豫D-D5078号二轮摩托车，从宝赵公路由东向西行驶至肖旗乡白庄村段时，因不慎驾驶，撞在被告吕素芳堆在公路北侧盖房用的沙堆上（沙堆面积：3.85×5.2m），造成王天才驾驶的二轮摩托车侧翻，王天才当场死亡。经宝丰县公安交通警察大队认定书，王天才负该事故的主要责任，被告吕素芳负该事故的次要责任。后因赔偿事宜原、被告未能协商一致，原告诉至法院。 

另查明：原告王登科系王天才之子，王若奇系王天才之女。

[审判]

宝丰县人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国民法通则》的有关规定，侵害公民身体造成死亡的，应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用。原告郭玉芹丈夫王天才因该起交通事故死亡，应该得到赔偿。现原告要求二被告赔偿王天才的死亡赔偿金、丧葬费、被扶养人的生活补助费及精神损害赔偿金总计168421.8元，其合理部分应予以支持。根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的有关规定，王天才因该事故死亡的死亡赔偿金应为20年×3261.03元/年=65220.6元。王天才因该事故死亡的丧葬费应为8490.5元（按2006年度全省道路交通损害赔偿标准，职工平均工资为16981元/年，以6个月计算）。原告王登科的生活费应为4458.56元（按2006年度全省道路交通损害赔偿标准，农村居民人均年生活消费支出标准为2229.28元/年，计算2年）；原告王若奇的生活费应为37697.76元（按2006年度全省道路交通损害赔偿标准，按农村居民人均年生活消费支出标准2229.28元/年，计算17年）。原告王登科、王若奇的生活费总计应为42356.32元。因原告郭玉芹也是原告王登科、王若奇的扶养人，原告王登科、王若奇的生活费应当按42356.32元的一半计算，即21178.16元。综上，王天才的死亡赔偿金、丧葬费、被扶养人的生活补助费总计应为94889.26元。根据《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》的有关规定，受害人对损害事实和损害后果的发生有过错的，可以根据其过错程度减轻或者免除侵权人的精神损害赔偿责任。该起交通事故中，受害人王天才负该事故的主要责任，对损害事实和损害后果的发生有过错，可以减轻二被告的精神损害赔偿责任，精神损害赔偿金应当按30000元确定。该起交通事故中，被告吕素芳负该事故的次要责任。现原告要求被告吕素芳承担该起事故百分之十的责任，赔偿原告16842.18元，符合法律规定，应予以支持。

根据《中华人民共和国公路法》及相关法律法规规定，交通主管部门、公路管理机构负有管理和保护公路的责任，有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本法规定的行为。市地、县（市）交通主管部门主管本行政区域内的公路路政管理工作，其公路管理机构具体负责所管养公路的路政管理工作。交通主管部门、公路管理机构应当实施公路巡查，及时检查、制止各种侵占、破坏、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本规定的行为。对被告吕素芳违法占用道路，在公路上堆沙的行为，被告宝丰县县乡公路管理所负有管理职责应当及时检查、制止，因其疏于管理，造成事故发生，故对该起交通事故的发生也负有一定的责任。但原告要求被告宝丰县县乡公路管理所承担该起事故百分之三十五的责任，对被告宝丰县县乡公路管理所显失公平，被告宝丰县县乡公路管理所应承担该起事故百分之二十的责任。二被告经合法传唤未到庭参加诉讼，应视为其放弃质辩的权利。依照《中华人民共和国民法通则》第一百一十九条、第一百三十一条、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十七条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第十一条、《中华人民共和国公路法》第七十条、《中华人民共和国道路交通安全法》第三十一条及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十条之规定判决如下:

一、被告宝丰县县乡公路管理所于本判决生效后十五日内赔偿三原告死亡赔偿金、丧葬费、被扶养人的生活补助费18978元、精神损害赔偿金20000元，合计38978元；

二、被告吕素芳于本判决生效后十五日内赔偿三原告死亡赔偿金、丧葬费、被扶养人的生活补助费、精神损害赔偿金16842.18元；

三、驳回原告其他诉讼请求。

宣判后，宝丰县县乡公路管理所不服判决提起上诉。平顶山市中级人民法院经审理后认为，原判认定事实清楚，适用法律正确，判决适当，遂依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。

[评析]

近年来，在道路交通事故人身损害赔偿案件中，涉及公路管理、养护等问题时，法律意识不断提高的当事人往往会将公路管理机构推到被告席上。究其原因，主要是作为案件当事人，就利益受损的原告而言，就有可能多获得一些赔偿；而对于同是责任主体的被告而言，多一个责任承担者，就意味着少一分赔偿责任，于是公路管理部门作为被告的案件日益增多，这不仅成为公路管理部门自身工作的敏感点，也日渐成为学术界和司法实践中关注的焦点。那么本案中，宝丰县县乡公路管理所是否是适合被告，是否应承担法律责任呢？

一种观点认为，宝丰县县乡公路管理所不是适格被告，不应承担民事赔偿责任。理由是：公路管理机构虽然大部门是事业单位，但它是由法律、法规授权的从事公路管理的专门机构，其具备行政诉讼的主体资格，公路的管理和养护只是其正常的行使行政管理职权。如果因其未履行公路管理、养护和行政管理义务而引起道路交通事故损害赔偿时，其应承担的是行政赔偿责任，而不是民事赔偿责任。并且，如果在道路交通事故损害赔偿案件中提倡将未尽到管护职责的交通管理部门作为被告的话，势必会引起类似案件层出不穷，不但交通管理部门会因此疲于应付，且在一定程度上也会影响交管部门行使职权的积极性，不利于社会的和谐与稳定。所以本案中宝丰县县乡公路管理所不是适格被告，不应承担民事赔偿责任。

另一种观点认为，宝丰县县乡公路管理所是本案的适格被告，但在本案中却不应承担民事赔偿责任。理由是：一方面，《中华人民共和国公路法》第三十五条规定“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态”，从该条款中可以看出，虽然法律规定公路管理部门有义务“保证公路经常处于良好的技术状态”，但“经常”不是“一直”。公路管理部门既使三步一岗、五步一哨地对公路进行管护，也仍然会出现管护“漏洞”，因此公路管理门只要使公路在通常情况下保持良好、畅通，就应认定其已尽到管护义务。另一方面，侵权责任的构成要件之一是行为人主观上存在过错，就公路管理机构而言，其主管上不可能存在故意，如要其承担责任，则必须是明知或被告知应履行管护义务，但因其主观上存在过于自信或过于轻信的过失，而造成交通事故的发生。反之，如果交通管理部门对交通事故的发生是无法预料和难以防范的，主观上就不存在过错，其就不应承担责任。综上，本案中，原告无充分的证据用以证实宝丰县县乡公路管理所存在过失，就应认定其已尽到管护义务，所以不应在本案中承担民事责任。

第三种观点认为，宝丰县县乡公路管理所是本案的适格被告，在本案中应承担相应的民事赔偿责任。理由是：公路管理所作为公路管理机构，依据《中华人民共和国公路法》的规定，负有管理和保护公路的责任，有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本法定的行为。由于宝丰县县乡公路管理所对吕素芳在公路上堆沙的行为疏于管理，致使在该路段发生交通事故，对损害结果的发生，其主观上存在有过失，故应承担民事赔偿责任。但赔偿的范围应根据当事人在此次交通事故中责任的大小等因素综合而定。

笔者认为第三种观点是正确的。

一、宝丰县县乡公路管理所是本案的适合被告。

1、根椐相关行政法律规定，行政职权是指国家赋予行政机关及其工作人员进行行政管理的一种权利。这种权利只有相关行政机关及其工作人员才能行使。而行政职责则是指行政机关及其工作人员在进行行政管理过程中所应履行的一种义务或应承担的一种责任。公路管理部门对公路进行养护是公路管理机构的一项行政职责，而不是行政职权。因为公路养护是公路管理机构及其工作人员之外的单位和个人也能完成的事情，它与公路管理部门行使“行政职权”毫不相干。所以因公路管理机构未履行公路管护的行政职责而引发的道路交通事故纠纷，不应纳入行政赔偿的范畴。

2、行政案件的一个主要特征就是当事人双方地位的不平等性。在行政诉讼中，作为被告的行政管理机关，可以代表国家行使行政管理权，属于管理一方；而作为原告的行政相对人则处于被管理的地位，双方是一种管理与被管理的关系。而在因公路管护问题引起的道路交通事故损害赔偿案件中，双方当事人的地位是平等的，公路管理部门和交通事故受害方之间互不隶属，双方之间不存在命令与服从的行政管理关系。同时，在诉讼中，他们双方的权利和义务也是平等的，双方都有权利自行收集证据，都有义务提供证据用以证明自已的主张，而在行政诉讼中，作为被告的行政机关是不能自行向原告和证人收集证据的。此外，对公路进行养护不仅仅是公路管理部门的义务，作为相对普通大众而言具有正常感知能力的行为人，也有爱护公路、公路用地及公路附属设施的义务，因此，在因公路管护问题引发的道路交通事故损害赔偿纠纷中，公路管理部门与受害方之间是平等的民事主体关系，其可以作为民事案件中的被告参加诉讼。

二、宝丰县县乡公路管理所在本案中应承担民事赔偿责任

1、在道路交通事故损害赔偿案件中，公路管理部门因未尽到管护义务而承担的民事责任是一种侵权责任。侵权责任的构成要件之一是行为人主观上存在过错，过错可分为故意和过失。在道路交通事故中，对肇事方来讲不存在故意，对交通管理部门而言，也不可能是故意，因此交通管理部门若承担责任的话，只能是主观上存在过失。根据《中华人民共和国公路法》第七十条的规定，“交通主管部门、公路管理机构负有管理和保护公路的责任，有权检查、制止各种侵占、损害公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本法规定的行为。市地、县（市）交通主管部门主管本行政区域内的公路路政管理工作，其公路管理机构具体负责所管养公路的路政管理工作。交通主管部门、公路管理机构应当实施公路巡查，及时发现、检查、制止各种违反《公路法》的行为，防止道路交通事故的发生。本案中，吕素芳违法占用道路，擅自在公路上堆沙，公路管理机构应当及时发现、制止并责令其清除，因其疏于管理，致使损害结果出现，对此宝丰县县乡公路管理所存在过失，故应对损害结果承担一定的责任。

2、公路管理机构的管护行为与道路交通事故之间必须存在因果关系。因果关系也是民事侵权责任的构成要件之一。在公路管理机构未履行公路管护职责而引发的道路交通事故纠纷中，交通管理部门对公路的管护义务是其负有的特定义务，未充分尽到管护义务是“因”，交通事故的发生是“果”。不论是这种“因”是直接原因，还是间接原因，是内在原因，还是外在原因，只要公路管理机构未履行公路管护职责的行为与损害结果之间存在有因果关系，公路管理机构就应当承担其相应的民事责任。反之，既使公路管理机关负有特定的管护义务，但损害结果的发生与公路管理机关的行为之间不存在因果关系的话，其也不应承担民事赔偿责任。本案中，受害人王天才发生交通事故的直接原因虽然是由于吕素芳擅自在公路上的堆沙行为造成的，但作为负有特定义务的宝丰县县乡公路管理所如对吕素芳在公路上的堆沙行为及时发现并予以制止，亦可防止事故的出现，因其疏于管理致使事故发生，该损害结果的出现与宝丰县县乡公路管理所的管护行为之间存在有间接的因果关系，所以其应承担民事赔偿责任。

3、公路管理部门是否尽到了管护义务应适用举证责任倒置。在民事诉讼中，当事人如想证实自已的主张成立，就必须提供相应的证据予以证实，这就涉及到一个举证责任的分配问题。《中华人民共和国公路法》第三十五条规定“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态”，作为公路管理机构，使公路保持“经常”良好的状态是其职责，公路在一般情况下是处于公路管理机构的“经常”养护之下的，作为受害方而言，公路管理机构是否尽到职责，其往往不得而知，若让其来举证公路管理机构未尽到管护职责，是非常困难的。而作为负有管护之责的公路管理部门，是否尽职尽责地对公路进行了维护，其自已十分清楚，所以按照公平原则，公路管理部门是否尽到了管护之责，其管护行为与损害结果之间有无因果关系，应由公路管理部门来举证证实更为科学、有利。本案中，宝丰县县乡公路管理所未能提供充分有效的证据来证明其不存在过失，且其管护行为与事故的发生不存在有因果关系，所以其就应承担相应的民事赔偿责任。

综上，宝丰县县乡公路管理所在本案中是适合被告，可以作为本案的当事人参加诉讼。因其不能证实自已已充分履行了管护之责，所以就应按其过错的大小来承担相应的民事责任。一、二审法院的处理结果是正确的。