行政不作为是指行政主体有积极实施法定行政作为的义务，行政相对人的申请能够履行而未履行或者拖延履行的行政形式。行政相对人就行政主体的不作为提起诉讼，人民法院判决被告重新做出具体行政行为，相对人对被告重新做出的具体行政行为不服，按照《行政诉讼法若干问题的解释》规定，仍可以向人民法院提起行政诉讼。因为司法权不能代替行政权的行使，人民法院不能直接代替被告做出具体行政行为，只能判决被告重新做出具体行政行为，这就出现了与上轮判决实质重复的循环判决，即使经过两审终审，相对人也会以行政主体未实际履行重新提起诉讼，导致“终审不终”，这就是所谓的行政不作为诉讼案件中“循环诉讼”。

    一、行政不作为诉讼案件中“循环诉讼”带来的问题

   “循环诉讼”是在当前合法适用法律情况下产生的一个不合理的现象，大量“循环诉讼”的出现事实上给行政以及司法体制带来了很多问题：

    1、纠纷久拖不决。行政相对人因为行政主体不作为而提起诉讼的案件往往属于与相对人具有利害关系的案件，需要司法机关或行政机关尽快做出相关的具有实际执行力的判决或者行政行为。“循环诉讼”使同一案件在法院和行政主体之间循环往复：法院每次受理案件都有法律依据，并无不妥，行政主体相应的也依照法院的判决重新做出了具体行政行为，而行政相对人针对行政主体的行政决定不服又再次起诉，循环往复，致使纠纷久拖不决，当事人的法律关系难以稳定，权利人的利益难以得到及时、有效保护。比如近几年在北京市通州区因征地、占地拆迁中涉及集体土地使用证案件中，多次出现围绕一个集体土地使用证父（母）子（女）轮番来诉讼，法院作出撤销判决后，胜诉原告持法院胜诉判决要求通州区政府变更或重新颁证，但北京市对于农村集体土地重新确权的工作至今未开展，故行政机关采取各种方式拖延上述申请，致使申请人又到法院诉讼行政机关不作为、不予受理等具体行政行为，这类反复诉讼的案件逐年增加。

    2、损害了司法机关的权威和判决的公信力、既判力，浪费行政和司法资源。“循环诉讼”将本已能解决的行政纠纷再次带入诉讼程序，既损害了司法机关的权威和判决的公信力、既判力，另外，循环诉讼的过程大大降低了老百姓对行政执法机关与司法机关的信任度，损害了国家形象。

    3、暴露出行政判决在实践中的苍白。“循环诉讼”的出现，暴露出我国《行政诉讼法》在“判决被告重新做出具体行政行为”这一判决类型在实践中的苍白，也暴露出我国行政判决执行无力的现状。

    二、行政不作为成因分析

    通过对当前行政不作为诉讼的现状分析，笔者认为主要是基于以下原因造成：

    1、法院不能做出带有具体执行标准的判决。“行政诉讼中的被告是依法行使行政管理职权的行政机关，它所做出的具体行政行为是法律赋予的权力，是代表国家行使职权，因此作为被告的行政机关应当依法行政，没有随意处分的权力。”行政诉讼是司法权对行政权的监督和制约，是对行政活动合法与否的监督，原则上司法权只能监督行政权，不能代替行政权，只能对行政活动合法与否做出裁判，不涉及合理与否的问题，也不能变更合法不合理的行为。因此，在一个判决行政主体履行行政职责的行政案件中，法院不能越权去代替行政主体做出包含具体行为方式的判决，否则就是违法，而行政主体是否实际履行，我国司法制度尚缺乏有力的事后督催程序。这样，不能对行政主体形成一个有效的约束，从而可能导致“循环诉讼”。

    2、行政主体内部公务员缺乏相应的宪政与法治意识，使手中的行政权某种程度上制约司法权的正常运行在目前的行政诉讼中，一些行政机关工作人员表现出对行政诉讼制度强烈的排斥和抵触心理，这是导致行政诉讼制度陷入困境的主要原因之一。有些行政机关不履行法院判决，一些行政机关利用本系统所掌管的人、财、物的权力对法院行政审判施加压力，法院如判决其败诉，就对法院的工程建设、人员待遇、办公设备添置、车辆申请等设置种种不变。有的行政机关在法院审理过程中找领导说情或借助党委、人大的力量对法院施加压力。官员无所不在地支配着社会的一切，权力一直缺少制度化的制约，又从另一方面助长了权力无限的意识，并且还容易产生一些报复心理。或者直接就像所说，“配合”法院的判决，重新做出行政行为，但是却不作出有实际意义的具体行政行为。

    3、公民的整体法律意识在不断提高。随着《行政诉讼法》颁布实施十几年来，人们的法律意识在不断提高，过去对行政机关不作为忍气吞声，而今要拿起法律武器讨说法，因此，诉行政不作为案件才会出现逐年上升的局面。同时受地区经济因素影响，人们的法律意识提升也出现了快慢问题，因此经济发达地区的案件增长速度明显高于经济欠发达地区。

    4、审理依据缺乏。诉行政不作为与普通行政案件相比，在受案范围、诉讼主体、起诉期限、举证责任分配、审查判决方式、行政赔偿等方面具有其自身特点，现行行政诉讼法及司法解释难以对其调整和规范，法院在审理中碰到诸多困难，“摸着石头过河”现象比较普遍。因此也造成各地法院受案标准不一样，人为造成同一案件在不同地区有的受理，有的不受理，有的判赢有的判输的局面。立案审查难、案件定性难、证据认定难、审查判决难、赔偿难等一系列问题也随之而来。大量行政不作为案件被拒之门外。

    5、审理程序单一，缺乏灵活快捷的简易程序。因为《行政诉讼法》只规定了普通程序一种审理程序，而按照这一程序的规定，一般要三个月结案，如有需要还可延长，这种规定给一些法官办事拖拉提供条件，使一些双方都无争议而又急需马上解决的案件得不到及时解决，诉讼效率无法提高。

     6、执行措施不力，缺乏调解程序。对行政机关不履行法院生效裁判文书的情况，行政诉讼法只规定了罚款，向行政机关的上一级或人事监察机关发司法建议、追究刑事责任三种较抽象的措施，在实践中真正操作起来很难凑效。同时因为行政诉讼法明确规定排除调解程序，只能硬性裁判，结果造成行政机关抵触情绪很大，拖着不办。所以就会出现一边行政机关败诉率不断上升，另一边法院的执行率不断下降的局面。

    三、行政不作为对策

    1、设置行政不作为诉讼简易程序

    只有事实清楚，争议不大；法定作为权利义务明确；社会影响较小（指案件性质轻微，没造成严重后果，一般只在本县、本区有影响）的简单行政不作为案件才能适用简易程序。

    2、设置行政不作为诉讼调解程序

    行政不作为诉讼的调解是指在行政不作为诉讼过程中，当事人双方在人民法院认可或参与下，对某些有争议的行政事项在自愿的基础上，经过沟通，达成共识，从而解决争议的一种诉讼活动和结案方式。引入行政诉讼调解制度，促使行政诉讼实现良性循环现代社会，公权力理论已经由原来的国家公权力至上逐渐向有带有协商、合作精神的公权力过渡，服务与合作精神已经成为现代行政上占主导地位的人文精神。因此，在行政诉讼领域如何贯彻依法行政理念、服务与合作理念，如何充分保障行政相对人的程序性权利、调动行政相对人积极参与行政争议的积极性等问题就摆在了理论界与实务界面前，而行政诉讼调解制度就为我们提供了一个良好的解决问题的思路。行政诉讼调解可在    基于当事人的合意而达成一致的结案方式能最大限度地减少争议双方的对抗，达到原告满意、行政机关满意，法律效果与社会效果都好的双赢目的。

    3、促进民事纠纷、行政纠纷交叉问题的统一解决。近年来，随着行政案件类型的增多，行政案件与民事案件相互交织的情况越来越多，伴随出现很多虽然被诉的是具体行政行为的合法性，核心却是民事争议的行政诉讼案件。

    4、减少诉讼成本，避免循环诉讼。原告方提起行政诉讼的目的达到，原告方通常会采取撤诉的方式使诉讼终结，这样既减少了诉讼成本，又避免了循环诉讼。

    5、对被告重新做出具体行政行为进行限制及其司法监督为了减少或防止行政诉讼案件中“循环诉讼”的发生，除采取行政诉讼调解之外，还应同时采取如下对策，一是事先防范。人民法院判决被告重新做出具体行政行为，应根据具体情况，分别确定重新做出具体行政行为的条件和期限。二是事后强制。

    6、强化法官的释明责任。应坚持以下原则：一是主动释明原则。对各方当事人都要一样地履行举证告知义务；三是保护举证弱者原则。这也是公平原则的要求行政相对人由于法律知识欠缺，举证能力薄弱，往往不知如何搜集举证、需要举哪些有效证据等。这就要求法官在履行举证释明权时要耐心、细致地解释，多指导、多引导；四是把握适度原则。不是代替举证原则。

    四、结语

    判决被告重新做出具体行政行为的执行现状反映了我国目前行政诉讼制度的困境。而造成其原因既有行政诉讼法律规则本身的缺陷，也有行政诉讼体制的弊端，还有落后的法律文化的影响。要真正走出困境，必须从多方面对现有的行政诉讼制度加以完善，从规则到体制再到法律文化都需要为其提供支撑。